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Freitag, 5. September 2014

Das Rentenpaket

Das Gesetz über Leistungsverbesserungen in der gesetzlichen Rentenversicherung

I. Einleitung
Mit der Verkündung im Bundesgesetzblatt (BGBl I Nr. 27 v. 26.06.2014, S. 787) ist das (zumindest bislang) wohl umstrittenste Gesetzgebungsverfahren der 18. Wahlperiode zu Ende gegangen. Das relativ kurze und dadurch auf den ersten Blick unspektakulär erscheinende „RV-Leistungsverbesserungsgesetz“ vom 23.06.2014 ist im Wesentlichen am 01.07.2014 in Kraft getreten. In der vorangegangenen politischen Debatte war häufig vom „Rentenpaket“ die Rede (auch der Internetauftritt des BMAS zur Bürgerinformation über die Neuerungen findet sich unter www.rentenpaket.de). Diese Bezeichnung erscheint auch aus juristischer Sicht treffend, sind doch in das Gesetzesvorhaben gleich mehrere (inhaltlich ganz unterschiedliche) Ansätze hineingepackt worden, um die Ansprüche der in der gesetzlichen Rentenversicherung Versicherten auszuweiten.
Das Rentenpaket dient der Verwirklichung der wichtigsten sozialpolitischen Ziele der Koalitionspartner, für die im Vorfeld der Bundestagswahl vom 22.09.2013 bei den Wählern um Zustimmung geworben worden war. Der politische Kompromisscharakter zeigt sich also in diesem Fall vor allem durch die Kumulierung der „Leistungsverbesserungen“. Schlagwortartig zusammengefasst (und untechnisch bezeichnet) enthält das Paket im Wesentlichen die folgenden vier Bestandteile:
• Rente mit 63,
• Mütterrente,
• Anhebung der Erwerbsminderungsrenten,
• Steigerung des Rehabilitations-Budgets.
II. Rente mit 63
Bei der Möglichkeit, vom vollendeten 63. Lebensjahr an eine abschlagsfreie Rente in Anspruch zu nehmen, handelt es sich um eine Sonderregelung mit zeitlich begrenztem Anwendungsbereich. Sie gilt in vollem Umfang nur noch für die Geburtsjahrgänge bis einschließlich 1952 (also Personen, die bis Ende 2015 ihren 63. Geburtstag haben werden). Für Versicherte, die in den Jahren 1953 bis 1963 geboren wurden, ist das frühestmögliche Renteneintrittsalter gestaffelt worden. Es steigt sukzessive für jedes Jahr der späteren Geburt um zwei Monate an. Die Einzelheiten lassen sich der in § 236b Abs. 2 SGB VI enthaltenen Tabelle entnehmen. Vom 01.01.1964 an Geborene werden von der Absenkung der Altersgrenze durch das RV-Leistungsverbesserungsgesetz nicht mehr begünstigt; für diesen Personenkreis bleibt es bei dem Erfordernis der Vollendung des 65. Lebensjahres, wie es sich bereits seit 2012 in § 38 SGB VI findet. Damit wird den Betroffenen zumindest die abschlagsfreie Inanspruchnahme einer Altersrente vor der für sie bereits geltenden Regelaltersgrenze von 67 Jahren ermöglicht. Für alle genannten Alterskohorten gilt übereinstimmend die weitere Voraussetzung der Erfüllung der langen Wartezeit von 45 Jahren. Die damit in aller Regel nachgewiesene jahrzehntelange Beitragszahlung wird vom Gesetzgeber als Rechtfertigung des früheren abschlagsfreien Rentenzugangs angesehen (vgl. BT-Drs. 18/909, S. 2 und passim).
Zum Verständnis der mit dem RV-Leistungsverbesserungsgesetz herbeigeführten Änderungen ist es wichtig, sich zu verdeutlichen, dass die „Rente mit 63“ keine eigenständige neue Rentenart darstellt. Sie ist vielmehr eine besondere Ausprägung der bereits mit Wirkung zum 01.01.2012 eingeführten Rente für besonders langjährig Versicherte gemäß § 38 SGB VI. Die durch das RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz vom 20.04.2007 (BGBl I, 554) geschaffene Rechtslage ist lediglich modifiziert worden – wenn auch hinsichtlich beider maßgebender Tatbestandsvoraussetzungen, dem (frühestmöglichen) Renteneintrittsalter und der (Möglichkeiten zur Erfüllung der) Wartezeit. Eine Evaluation dieser Neuerungen wird durch eine diesbezügliche Berichtspflicht der Bundesregierung angestrebt (§ 154 Abs. 4 Satz 3 SGB VI).
1. Altersgrenze
Während bislang für die Inanspruchnahme einer Altersrente für besonders langjährig Versicherte gemäß § 38 SGB VI eine einheitliche Altersgrenze von 65 Jahren galt, ist nunmehr durch die Sonderregelung des § 236b SGB VI deren vorübergehende Herabsetzung auf bis zu 63 Jahre angeordnet worden. Dieses Minimum gilt indes lediglich für die bis zum 31.12.1952 Geborenen. Für die Jahrgänge von 1953 bis 1963 erhöht sich die Altersgrenze um zwei Monate pro Geburtsjahr, also von 63 Jahren und zwei Monaten (für die 1953 Geborenen) auf 64 Jahre und zehn Monate (für die 1963 Geborenen). Für die Jahrgänge ab 1964 bleibt es bei der Anspruchsvoraussetzung der Vollendung des 65. Lebensjahres.
Die damit verbundene Begünstigung der (heute schon rentennahen) Jahrgänge bis einschließlich 1963 rechtfertigt der Gesetzgeber mit dem Gedanken, dass diese von der fortschreitenden Verbesserung der Arbeitsbedingungen weniger oder gar nicht profitiert hätten (BT-Drs. 18/909, S. 13). Damit klingt – wie auch an anderen Stellen der Gesetzesmaterialien – die Idee an, die betroffenen besonders langjährig Versicherten, die naturgemäß bereits in jungen Jahren eine Berufstätigkeit aufgenommen haben, seien am Ende ihrer Kräfte, so dass ihnen die Ausübung einer versicherungspflichtigen Beschäftigung bis zum 65. Geburtstag nicht zumutbar sei. Diese vergröbernde Sicht der Dinge führt jedoch zu einem recht holzschnittartigen Bild der betreffenden Rentenberechtigten, die die 45-jährige Wartezeit erfüllen. Tatsächlich scheint diese Gruppe eher heterogen zusammengesetzt zu sein. Aus rentenrechtlicher Sicht fällt zudem auf, dass diese Argumentation eher zu einer Ausweitung der Erwerbsminderungs- als der Altersrente passen würde.
Durch die vorübergehende Herabsetzung der maßgebenden Altersgrenze erfährt die – grundsätzlich in § 38 SGB VI geregelte – Rente für besonders langjährig Versicherte in den nächsten Jahren eine deutliche Aufwertung. Diese besondere Rentenart hat ihre Bedeutung an sich schon darin, dass sie neben der Altersrente für schwerbehinderte Menschen nach § 37 SGB VI der einzige Weg ist, eine Altersrente der gesetzlichen Rentenversicherung vor Vollendung des 67. Lebensjahres ohne Abschläge zu erhalten. Diese Regelaltersgrenze des § 35 SGB VI betrifft allerdings auch erst die Geburtsjahrgänge ab 1964. Für ältere Versicherte enthält § 235 SGB VI eine Übergangsregelung. So gilt etwa für 1952 Geborene ohnehin nur eine Altersgrenze von 65 Jahren und sechs Monaten (§ 235 Abs. 2 Satz 2 SGB VI). Dadurch hatte die besondere Rentenart des § 38 SGB VI bislang (und in den nächsten Jahren) nur einen begrenzten Anwendungsbereich und überschaubare Auswirkungen. Ihre Begünstigung beschränkte sich auf die Ermöglichung eines um wenige Monate vorgezogenen Renteneintritts – entsprechend gering wären gegenwärtig die ersparten Abschläge. So gesehen stellt das nunmehr in § 236b SGB VI normierte gestaffelte Renteneintrittsalter nur eine folgerichtige Konsequenz zu der vergleichbaren Regelung des § 235 SGB VI dar. Der Vorteil, den besonders langjährig Versicherte beim niedrigeren Rentenzugangsalter genießen, bleibt dadurch in etwa konstant (ca. zwei Jahre).
2. Wartezeit
a) Überblick
Während also die Änderungen der Altersgrenzen für den abschlagsfreien Bezug einer Rente für besonders langjährig Versicherte eher den Charakter einer Übergangsregelung haben, sind die Modifikationen der 45-jährigen Wartezeit von dauerhafter Geltung. Sie wirken sich nicht nur auf die Fälle des § 236b SGB VI, sondern auf alle zukünftigen Altersrenten nach § 38 SGB VI aus. Dieser Aspekt der „Rente mit 63“ dürfte daher sogar von größerer rechtlicher Bedeutung sein. Die diesbezüglichen Änderungsvorschriften waren im Gesetzgebungsverfahren auch besonders umstritten. Die in Kraft getretene Regelung beruht auf den Beratungen im Ausschussverfahren. Der schließlich Gesetz gewordene politische Kompromiss innerhalb der großen Koalition folgt auch hier dem Günstigkeitsprinzip. Beide Seiten haben eine Erweiterung des Tatbestands für bestimmte Zeiten durchgesetzt, so dass die Neuregelung nun insgesamt sehr viel großzügiger ausgestaltet ist als das alte Recht. Zur Erfüllung der 45-jährigen Wartezeit kommen heute alle Kalendermonate mit folgenden Zeiten in Betracht, wenn sie nicht durch Versorgungsausgleich oder Rentensplitting ermittelt werden:
Pflichtbeiträge für eine versicherte Beschäftigung oder Tätigkeit (wie bisher, allerdings nunmehr grundsätzlich unter Einschluss der in § 55 Abs. 2 SGB VI genannten Zeiten),
Berücksichtigungszeiten (wie bisher),
(neu seit dem 01.07.2014) Zeiten des Bezugs von
a)
Entgeltersatzleistungen der Arbeitsförderung (außer solche in den letzten zwei Jahren vor Rentenbeginn, es sei denn, der Bezug war durch eine Insolvenz oder vollständige Geschäftsaufgabe des Arbeitgebers bedingt),
b)
Leistungen bei Krankheit und
c)
Übergangsgeld,
soweit sie Pflichtbeitragszeiten oder Anrechnungszeiten sind,
(neu seit dem 01.07. 2014) freiwillige Beiträge, wenn mindestens 18 Jahre mit Pflichtbeiträgen für eine versicherte Beschäftigung oder Tätigkeit vorhanden sind (außer solche in den letzten zwei Jahren vor Rentenbeginn, wenn gleichzeitig Anrechnungszeiten wegen Arbeitslosigkeit vorliegen),
Ersatzzeiten nach den §§ 250 f. SGB VI (wie bisher).
b) Zeiten der Arbeitslosigkeit
Vor allem die (zeitlich unbegrenzte) Berücksichtigung des Bezugs von Arbeitslosengeld war politisch hochumstritten. Angesichts des ohnehin hohen Begründungsaufwands zur Rechtfertigung der (vorübergehenden) Ermöglichung einer abschlagsfreien Inanspruchnahme der Rente für besonders langjährig Versicherte bereits ab dem 63. Geburtstag, erschien den Kritikern die Gleichstellung jahrzehntelanger Erwerbstätigkeit mit möglicherweise langjähriger Arbeitslosigkeit fragwürdig. Der Gesetzgeber hat sich letztlich für einen Mittelweg entschieden. Zum einen hat er die anrechenbaren Entgeltersatzleistungen der Arbeitsförderung auf die entsprechenden, zuvor erarbeiteten Versicherungsleistungen beschränkt. Zu diesem Zweck schließt § 244 Abs. 3 Satz 1 SGB VI die Berücksichtigung von Zeiten des Bezugs von Arbeitslosenhilfe und Arbeitslosengeld II ausdrücklich aus. Zum anderen wirken sich entsprechende Pflichtbeitrags- oder Anrechnungszeiten bei Arbeitslosigkeit grundsätzlich nicht mehr auf die Erfüllung der Wartezeit aus, soweit sie in den letzten zwei Jahren vor dem beabsichtigten Rentenbeginn liegen. So wollte der Gesetzgeber verhindern, dass aus der „Rente mit 63“ eine „Rente mit 61“ wird. Dies droht, wenn ein bestehendes Arbeitsverhältnis entsprechend früher aufgegeben wird, um die Zwischenzeit bis zur Altersrente mit dem Bezug von Arbeitslosengeld zu überbrücken, wie es bei den Frühverrentungsmodellen der 1990er Jahre üblich war. Dieser Gesetzeszweck wird durch den in § 51 Abs. 3a Satz 1 SGB VI normierten sog. „rollierenden Stichtag“ am besten erreicht, weil die Einschränkung stets (nur) für die letzten beiden Jahre vor dem individuellen Rentenbeginn gilt. Sie greift im selben zeitlichen Rahmen auch ein, wenn während einer Anrechnungszeit wegen Arbeitslosigkeit freiwillige Beiträge entrichtet werden. Wenn jedoch während des Bezugs von Arbeitslosengeld (etwa wegen einer geringfügigen Nebenbeschäftigung) Pflichtbeitragszeiten nach § 51 Abs. 3a Satz 1 Nr. 1 SGB VI anfallen, kann mit diesen die Wartezeit bis zum Renteneintritt erfüllt werden. Dasselbe Ergebnis ist in der gesetzlichen Rückausnahme des § 51 Abs. 3a Satz 1 Nr. 3 HS. 2 SGB VI für den Fall vorgesehen, dass „der Bezug von Entgeltersatzleistungen der Arbeitsförderung durch eine Insolvenz oder vollständige Geschäftsaufgabe des Arbeitgebers bedingt“ worden ist. Damit hat der Gesetzgeber Anfang und Ende einer langen Kausalkette mit vielen Zwischenschritten beschrieben. Ausreichen dürfte zumindest, wenn die Beschäftigungslosigkeit auf einer betriebsbedingten Kündigung beruht, die wegen Insolvenz oder vollständiger Geschäftsaufgabe des Arbeitgebers ausgesprochen worden ist. Mit dieser Rückausnahme versucht der Gesetzgeber, dem Gerechtigkeitsempfinden zu entsprechen, schafft dabei aber neue Ungerechtigkeiten. Weitergehende Vorschläge, jeden unfreiwilligen Verlust des Arbeitsplatzes zu privilegieren (und den Ausschluss von der Anrechnung auf die 45-jährige Wartezeit etwa auf Fälle zu beschränken, in denen eine Sperrzeit nach § 159 SGB III eingetreten ist), haben sich im Gesetzgebungsverfahren nicht durchgesetzt. So bleibt die Rechtfertigung der mit der Rückausnahme verbundenen Selektion vor dem Hintergrund des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 GG fragwürdig.
c) Zeiten der freiwilligen Versicherung
Die Neuregelung des § 51 Abs. 3a Satz 1 Nr. 4 SGB VI, wonach die lange Wartezeit für die Altersrente für besonders langjährig Versicherte u.U. auch durch freiwillige Beiträge erfüllt werden kann, führt zu einer deutlichen Aufwertung dieser Option. Die freiwillige Versicherung steht im SGB VI seit dem Rentenreformgesetz 1972 nahezu jedem offen, der nicht pflichtversichert ist (vgl. § 7 SGB VI). Gleichwohl sind die Versichertenzahlen überschaubar geblieben. Von den in der gesetzlichen Rentenversicherung aktiv Versicherten sind weniger als 1% freiwillig versichert. Deren Beitrag zur Stabilisierung des Systems würdigt der Gesetzgeber nun mit der Möglichkeit, durch freiwillige Beitragszahlung die 45-jährige Wartezeit (teilweise) zu erfüllen. Dabei knüpft die gesetzliche Ausgestaltung in § 51 Abs. 3a Satz 1 Nr. 4 SGB VI deutlich an die Regelungen über die Versicherungspflicht für selbstständig tätige Handwerker an. Diese sind gemäß § 2 Satz 1 Nr. 8 SGB VI grundsätzlich versicherungspflichtig, können sich aber von der Versicherungspflicht befreien lassen, wenn für sie mindestens 18 Jahre lang Pflichtbeiträge gezahlt worden sind (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SGB VI). In diesem Fall haben sie die Wahl zwischen einer freiwilligen Versicherung und einer privaten Altersvorsorge. Die Entscheidung für die Zahlung freiwilliger Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung wird nun dadurch honoriert, dass auch diesem Personenkreis der Weg in die „Rente mit 63“ offensteht. Neben den freiwilligen Beiträgen müssen aber in jedem Fall mindestens 18 Jahre mit Pflichtbeiträgen für eine versicherte Beschäftigung oder Tätigkeit nachgewiesen sein.
d) Verfahrensrechtliches
Die oben dargestellte materiell-rechtliche Differenzierung zwischen rentenrechtlichen Zeiten, die auf dem Bezug von Arbeitslosengeld beruhen und solchen, die auf dem Bezug von Arbeitslosenhilfe oder Arbeitslosengeld II beruhen (vgl. § 244 Abs. 3 Satz 1 SGB VI), wirkt sich auch auf das Verwaltungsverfahren (und ggf. den Sozialgerichtsprozess) aus. Sie führt zu der Notwendigkeit, bei der Prüfung der 45-jährigen Wartezeit zu ermitteln, welche Leistungen bei Arbeitslosigkeit der Rentenantragsteller wann erhalten hat. Insoweit besteht die besondere Problematik, dass sich aus den bei den Rentenversicherungsträgern geführten Versicherungskonten zumindest für die Jahre 1978 bis 2000 nicht entnehmen lässt, ob der Versicherte Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe bezogen hat; für noch weiter zurückliegende Zeiten fehlt es sogar an einem Nachweis für die Tatsache des Leistungsbezugs. Dieser Umstand war für die DRV Bund Anlass zu Kritik im Gesetzgebungsverfahren: Die geplante Neuregelung lasse sich nicht durch eine vollmaschinelle Prüfung der Voraussetzungen umsetzen. Stattdessen wird es nötig werden, bei Rentenantragstellern, die für die Erfüllung der 45-jährigen Wartezeit auf die Berücksichtigung von Zeiten der Inanspruchnahme von Entgeltersatzleistungen der Arbeitsförderung angewiesen sind, einen Einzelnachweis zu führen. Dies wird dadurch erschwert, dass auch die Bundesagentur für Arbeit – nach ihren Angaben im Gesetzgebungsverfahren – hier nicht helfen kann. Entsprechende Akten sind wegen Ablaufs der Aufbewahrfristen in der Regel längst vernichtet worden, so dass die fehlenden Daten den Rentenversicherungsträgern nicht mehr übermittelt werden können. Am ehesten könnten wohl die Krankenkassen noch über entsprechende Daten verfügen. Für den Fall, dass der Nachweis eines anwartschaftsbegründenden Leistungsbezugs nicht (mehr) gelingt, lässt § 244 Abs. 3 Satz 2 SGB VI ausdrücklich die Glaubhaftmachung genügen. Das hat zur Folge, dass nicht die volle Überzeugung vom Vorliegen einer entscheidungserheblichen Tatsache nötig ist, sondern deren überwiegende Wahrscheinlichkeit genügt (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 2 SGB X). In § 244 Abs. 3 Satz 3 SGB VI werden die Rentenversicherungsträger berechtigt, ihren Versicherten zur Glaubhaftmachung eine Versicherung an Eides statt abzunehmen. Dabei haben sie die Vorgaben des § 23 SGB X zu beachten. Auch einer eidesstattlichen Versicherung darf allerdings nicht blind vertraut werden. Eine gewisse Plausibilitätskontrolle wird man verlangen müssen, um Missbrauch zu verhindern. Dies erfordert zumindest Grundkenntnisse des AFG bzw. des SGB III über die maximalen Bezugszeiten des Arbeitslosengeldes zur jeweiligen Zeit. Die damit für den Versicherten verbundene Gefahr, einer falschen Versicherung an Eides statt überführt zu werden, hat im Gesetzgebungsverfahren zu Kritik des DAV an dieser Lösung geführt. Er hielt es für unangemessen, den Bürger der Gefahr der Strafbarkeit auszusetzen (vgl. NZS 2014, 331).

III. Mütterrente
Die zweite große Leistungsverbesserung, die der Gesetzgeber in das Rentenpaket „gepackt“ hat, ist die sog. Mütterrente. Finanziell weist sie mit Abstand das größte Volumen aller Änderungen auf; sie wird auf absehbare Zeit zu Mehrkosten von über 6 Mrd. Euro jährlich führen. Auch bei der sog. Mütterrente handelt es sich keineswegs um eine neue Rentenart. Das RV-Leistungsverbesserungsgesetz führt lediglich zu einer modifizierten Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten gemäß § 56 SGB VI. Diese wirken sich rentensteigernd bzw. anwartschaftserhöhend aus, weil es sich um rentenrechtliche Beitragszeiten handelt, die nach § 70 Abs. 2 SGB VI mit etwa einem Entgeltpunkt pro Jahr bewertet werden. Der entsprechende Versicherungspflichttatbestand ist in § 3 Satz 1 Nr. 1 SGB VI geregelt; die Beiträge werden nach Maßgabe von § 177 SGB VI in pauschalierter Form vom Bund gezahlt. Versichert ist grundsätzlich die Erziehung eines Kindes während der ersten drei Lebensjahre. Etwas anderes gilt aufgrund der Sonderregel des § 249 Abs. 1 SGB VI für die Erziehung von Kindern, die vor dem 01.01.1992 geboren wurden. Zugunsten der hiervon betroffenen Eltern wurden bislang nur maximal zwölf Monate als Kindererziehungszeit berücksichtigt. Durch das RV-Leistungsverbesserungsgesetz ist dieser Wert auf 24 Kalendermonate verdoppelt worden. Dadurch hat sich zugleich der Nachteil gegenüber der Erziehung von nach dem Stichtag geborenen Kindern halbiert.
Im Gesetzgebungsverfahren bestand von Anfang an der politische Wille, die umfänglichere Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten nicht auf künftige Renteneintritte zu beschränken, sondern sie auch Eltern zugutekommen zu lassen, die bereits eine Rente beziehen. Auf der anderen Seite sollte es wegen des damit verbundenen enormen Verwaltungsaufwands vermieden werden, alle Bestandsrenten, in denen nach altem Recht zwölf Monate als Kindererziehungszeit angerechnet worden waren, völlig neu zu berechnen. So ist es zu der Sondervorschrift des § 307d SGB VI gekommen. Danach erhalten Versicherte, die schon am 30.06.2014 Anspruch auf eine Rente hatten, einen Zuschlag an persönlichen Entgeltpunkten (im Regelfall genau einen pro Kind) für die Kindererziehung. Voraussetzung dafür ist, dass bei der Rentenberechnung nach altem Recht auch der zwölfte Kalendermonat nach der Geburt noch als Kindererziehungszeit berücksichtigt worden ist. Zudem darf für dieses Kind kein Anspruch auf Kindererziehungsleistung für vor dem 01.01.1921 bzw. 1927 geborene Mütter aus den §§ 294 f. SGB VI (die im Übrigen in der Höhe ebenfalls verdoppelt worden ist) bestehen. Die für (die zahlreichen) Altfälle mit der Gewährung des Zuschlags verbundenen Abweichungen von der regelhaften Rentenberechnung (eingehend zu den Auswirkungen Dünn/Stosberg, DRV 2014, 74, 77 ff.) dürften sich mit dem Charakter des § 307d SGB VI als Übergangsvorschrift verfassungsrechtlich rechtfertigen lassen.
Anders als in Bezug auf die Rente mit 63 gab es hinsichtlich der Mütterrente einen breiten politischen und gesellschaftlichen Konsens. Die Halbierung der Differenz zwischen den Kindererziehungszeiten für bis 1991 und ab 1992 geborene Kinder wird allgemein für gerecht gehalten. Bedenken wurden im Gesetzgebungsverfahren allein wegen der mit der Neuregelung verbundenen Kosten geäußert. Dabei ließ sich anführen, dass die frühere Stichtagsregelung von BSG und BVerfG gebilligt worden war, so dass an sich kein zwingender Handlungsbedarf für den Gesetzgeber bestand. Neben die Ausgangsfrage der Finanzierbarkeit der enormen Ausgabensteigerungen der Rentenversicherungsträger infolge der Mütterrente trat die Folgefrage nach der Verantwortlichkeit für die Aufbringung der erforderlichen Mittel. Angesichts der gegenwärtig günstigen Finanzsituation der Rentenversicherungsträger hat sich der Gesetzgeber dafür entschieden, hierfür zunächst keine zusätzlichen Zahlungen aus dem allgemeinen Bundeshaushalt vorzusehen. Die Regelung des § 177 SGB VI über die Berechnung des Betrags, den der Bund zur pauschalen Abgeltung der Beitragszahlung für Kindererziehungszeiten leistet, ist durch das RV-Leistungsverbesserungsgesetz nicht an deren Ausweitung angepasst worden. Lediglich der allgemeine Bundeszuschuss zu den Ausgaben der Rentenversicherung (§ 213 Abs. 2 SGB VI) soll in den Jahren 2019 bis 2022 jeweils um 400 Mio. Euro steigen. Dies hat eine heftige rechtspolitische Diskussion über die Finanzierung der sog. versicherungsfremden Leistungen hervorgerufen.

IV. Anhebung der Erwerbsminderungsrenten
Erstmalig gewährte Renten bei (voller) Erwerbsminderung sind immer häufiger nicht bedarfsdeckend im grundsicherungsrechtlichen Sinne. Die Betroffenen sind darauf angewiesen, Unterhaltsansprüche geltend zu machen, ihr Vermögen aufzuzehren oder Leistungen nach dem Vierten Kapitel des SGB XII in Anspruch zu nehmen (Letzteres trifft auf ca. 12% der EM-Rentner, aber nur ca. 2% der Altersrentner zu). Man nimmt an, dass die Dunkelziffer derjenigen, die unter dem staatlich gewährleisteten Existenzminimum leben, steigt. Angesichts dieses Befunds waren sich alle politisch Verantwortlichen über das „Ob“ der diesbezüglichen Leistungsverbesserung einig. Streitig blieb nur das Ausmaß der Anhebung der Erwerbsminderungsrenten. Unterschiedliche Vorstellungen gab es auch darüber, auf welchem Weg das Ziel rentenrechtlich am besten zu erreichen ist. Die große Koalition hat sich schließlich für die Kombination zweier Mittel entschieden, die die Berechnung der Erwerbsminderungsrenten modifizieren. Die Novellierung führt zu einer deutlichen prozentualen Steigerung der Rentenhöhe (eingehend dazu die Studie von Gasche/Härtl, DRV 2013, 245). Die Diskussion über weitere Verbesserungen in diesem Bereich hält dessen ungeachtet an; im Gespräch ist vor allem die Streichung der je nach Renteneintrittsalter gestaffelten Abschläge nach § 77 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 SGB VI.
1. Zurechnungszeit
Durch das RV-Leistungsverbesserungsgesetz ist zum einen die sog. Zurechnungszeit verlängert worden, indem das in § 59 Abs. 2 Satz 2 SGB VI normierte Zielalter von 60 auf 62 Jahre angehoben worden ist. Zugleich ist damit der Anwendungsbereich auf alle Versicherten erweitert worden, die beim Eintritt der Erwerbsminderung das 62. Lebensjahr noch nicht vollendet haben (§ 59 Abs. 1 SGB VI). Durch die Zurechnungszeit wird der erwerbsgeminderte Versicherte so gestellt, als wenn er bis zu diesem Alter weiterhin sein zuvor durchschnittlich erarbeitetes Erwerbseinkommen erzielt hätte. Dies ist vor allem bei einem Eintritt des Leistungsfalls in jungen Jahren von erheblicher Bedeutung für die Absicherung dieses Lebensrisikos. Die mit der Zurechnungszeit verbundene Rentensteigerung auf ein Niveau, das der Versicherte mutmaßlich während eines üblich langen, ununterbrochenen Erwerbslebens erreicht hätte, wird durch die Rechtsänderung zum 01.07.2014 letztlich auch an das im Durchschnitt seit Jahren steigende Rentenzugangsalter angepasst.
2. Feststellung der Entgeltpunkte
Im Zusammenhang mit dieser die Berechnung einer Erwerbsminderungsrente prägenden Besonderheit steht auch die zweite Neuerung. Sie betrifft die Ermittlung der Entgeltpunkte für die Zurechnungszeit (und andere beitragsfreie Zeiten). Die dafür entscheidende Gesamtleistungsbewertung nach § 71 SGB VI ist für die Höhe einer Erwerbsminderungsrente von besonderer Bedeutung. Die Gesetzesnovelle knüpft an den Umstand an, dass sich zurückliegende Versicherungszeiten mit unterdurchschnittlichen Einkünften im Ergebnis sogar rentenmindernd auswirken können. Dies soll künftig für Zeiten in den letzten vier Jahren vor dem Versicherungsfall durch eine (von Amts wegen in jedem Antragsverfahren durchzuführende) Günstigerprüfung verhindert werden. Dahinter steht der Gedanke, dass Krankheiten und Behinderungen i.S.v. § 43 SGB VI, die zu einer quantitativen Herabsetzung des Leistungsvermögens führen, nicht von heute auf morgen entstehen. Deshalb wird es häufig so sein, dass der Versicherte schon in den letzten Jahren vor Eintritt der Erwerbsminderung nicht mehr sein ungeschmälertes Leistungsvermögen abrufen konnte. Das mag auch bereits zu Einkommenseinbußen geführt haben. Dass sich die dadurch verursachten niedrigeren Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung nicht zulasten des Versicherten auswirken, wird durch den neuen zweiten Halbsatz des § 73 Satz 1 SGB VI erreicht. Dieser modifiziert die Vergleichsbewertung, die als Korrektiv der Grundbewertung des § 72 SGB VI dazu dient, zu verhindern, dass die in § 73 Satz 1 Nr. 1 bis 3 SGB VI aufgeführten Zeiten zu einem niedrigeren Durchschnittswert an Entgeltpunkten führen. Nunmehr bleiben bei der Gesamtleistungsbewertung für Erwerbsminderungsrenten auch die während der letzten vier Jahre vor dem Versicherungsfall erworbenen Entgeltpunkte außer Betracht, wenn die Vergleichsbewertung dadurch zu einem höheren Ergebnis führt. Die maßgebende Dauer von vier Jahren für diese Günstigerprüfung ist eine gegriffene Größe; sie steht aber fest und ist nicht variabel. Andernfalls hätte der Gesetzgeber einen Zeitraum von „bis zu vier Jahren“ von der Berücksichtigung ausnehmen müssen. Dies hätte aber zu einer monatsweisen Vergleichsberechnung geführt und wäre mit einem erheblich höheren Verwaltungsaufwand verbunden gewesen.

V. Erhöhung des Rehabilitations-Budgets
Der vierte größere Posten im Rentenpaket ist die neue Berechnungsweise des Rehabilitations-Budgets. Damit sollen die Rentenversicherungsträger in die Lage versetzt werden, den Umfang ihrer Leistungen zur medizinischen und beruflichen Rehabilitation an die Bevölkerungsentwicklung anzupassen. Die durch das RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz forcierte höhere Beteiligung älterer Arbeitnehmer am Erwerbsleben einerseits und die demographische Entwicklung innerhalb der Arbeitnehmerschaft andererseits werden in den kommenden Jahren zu einem steigenden Bedarf an Teilhabeleistungen führen. Darauf hat der Gesetzgeber nun reagiert. Er beabsichtigt indes keine Leistungsausdehnung im Einzelfall, so dass die in den §§ 9 ff. SGB VI geregelten Voraussetzungen der Leistungen zur Teilhabe unverändert geblieben sind. Die Änderung durch das RV-Leistungsverbesserungsgesetz bezieht sich vielmehr auf die Finanzierung dieser Leistungen und führt (in den nächsten Jahren) zu einer Steigerung der insoweit zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel. Diese werden grundsätzlich durch die Vorgaben des § 220 SGB VI begrenzt, der ebenfalls unverändert fortgilt. Dessen Berechnungsgrundlagen werden allerdings durch § 287b SGB VI modifiziert, dem nun rückwirkend zum 01.01.2014 ein neuer Absatz 3 angefügt worden ist. Durch diese Vorschrift wird die Berechnung um eine Demographiekomponente ergänzt. Dieser für jedes Kalenderjahr bis 2050 bereits in der Tabelle im Gesetzestext festgeschriebene Faktor führt in den ersten vier Jahren zu einer überproportionalen Steigerung des Rehabilitations-Budgets. Nach Angaben des BMAS stehen dadurch 2014 rund 100 Mio. Euro zusätzlich zur Verfügung, 2017 werden es 233 Mio. Euro sein. Danach fällt der Faktor gemäß § 287b Abs. 1 SGB VI unter den Rechenwert 1, so dass die grundsätzlich maßgebende Entwicklung der Bruttolöhne und -gehälter nicht mehr vollständig auf das Rehabilitations-Budget durchschlägt. Für die Jahre ab 2041 ist dann wieder eine stärkere Steigerung vorgesehen, als sie das alte Recht ermöglichen würde. Damit wollte der Gesetzgeber die Bevölkerungsentwicklung im „rehabilitationsintensiven Alter (45 bis 67 Jahre)“ nachzeichnen. Die auf vier Nachkommastellen genaue Ausgestaltung der Demographiekomponente wirft allerdings Fragen nach der Verlässlichkeit der Bevölkerungsprognose für diese Zeit auf.

VI. Weitere Regelungen
1. Flexi-Rente
Um das von der „Rente mit 63“ ausgehende Signal zum früheren Eintritt in den Ruhestand etwas abzuschwächen, enthält das RV-Leistungsverbesserungsgesetz eine arbeitsrechtliche Regelung, die eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses über die Regelaltersgrenze hinaus ermöglichen soll. Vor dem Hintergrund der schon bislang in § 41 Sätze 1, 2 SGB VI normierten Beschränkungen für eine Beendigung des Arbeitsverhältnisses wegen Erreichens der Regelaltersgrenze der gesetzlichen Rentenversicherung ist es in der arbeitsrechtlichen Praxis üblich, eine diesbezügliche Abrede zu treffen. Um es den Arbeitsvertragsparteien in einem solchen Fall zu ermöglichen, den Beendigungszeitpunkt zu verschieben, ohne dabei dem TzBfG zu unterliegen, enthält § 41 Satz 3 SGB VI seit dem 01.07.2014 eine entsprechende Ermächtigung. Dies ist nur ein erster Schritt auf dem Weg zu einem flexibleren Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand, dem weitere folgen sollen. Insoweit hat der Deutsche Bundestag bereits einen Entschließungsantrag der Koalitionsfraktionen verabschiedet, der relativ kurzfristig zu weiteren (auch rentenrechtlichen) Vorschlägen der Bundesregierung führen soll (vgl. BT-Drs. 18/1507).
2. Abgrenzung von Kindererziehungszeiten
Im Zuge der Beratungen über die Mütterrente ist auch die Regelung des § 56 Abs. 4 SGB VI ins Blickfeld geraten, die für verschiedene Fälle den Ausschluss von der Anrechnung einer Kindererziehungszeit im System der gesetzlichen Rentenversicherung anordnet. Der Gesetzgeber hat hier in erster Linie die Abgrenzung von vergleichbaren Anwartschaften in anderen Versorgungssystemen in den Blick genommen, die für präzisierungsbedürftig gehalten worden ist. Mit der auf das Ausschussverfahren zurückgehenden Neufassung des § 56 Abs. 4 Nr. 3 SGB VI soll erreicht werden, dass es nicht zu einer Doppelberücksichtigung einer Erziehungszeit kommen kann. Zukünftig genügt der Erwerb einer systembezogen annähernd gleichwertigen Anwartschaft zur Erfüllung des Ausschlussgrunds.
3. Hinzuverdienst von Ehrenbeamten
Die Übergangsregelung des § 302 Abs. 7 SGB VI, nach der eine Aufwandsentschädigung bei der Altersrente nicht als Hinzuverdienst gilt, soweit kein konkreter Verdienstausfall ersetzt wird, wurde durch das RV-Leistungsverbesserungsgesetz um zwei Jahre (bis zum 30.09.2017) verlängert. Dies soll dem Vertrauensschutz der Betroffenen nach einer diesbezüglichen Rechtsprechungsänderung dienen. Begünstigt sind kommunale Ehrenbeamte, ehrenamtlich in kommunalen Vertretungskörperschaften Tätige sowie Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane, Versichertenälteste und Vertrauenspersonen der Sozialversicherungsträger.
4. Alterssicherung der Landwirte
Durch Art. 2 RV-Leistungsverbesserungsgesetz werden die wesentlichen Inhalte des Rentenpakets auch auf das Sondersystem der landwirtschaftlichen Alterssicherung übertragen.
5. Betriebsrenten
Zur Entlastung des Systems der betrieblichen Altersversorgung hat sich der Gesetzgeber dagegen entschieden, auch dort die „Rente mit 63“ einzuführen. Bei der Berechnung der Höhe der unverfallbaren Anwartschaft nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BetrAVG kam es bislang auf den tatsächlichen Zeitpunkt des Ausscheidens an, wenn ein Arbeitnehmer eine Altersrente für besonders langjährig Versicherte in Anspruch genommen hat. Dies ist zum 01.07.2014 geändert worden; in einem solchen Fall ist nun einheitlich auf den Zeitpunkt der Vollendung des 65. Lebensjahres abzustellen.
6. Altersteilzeit
Infolge der Beratungen des Ausschusses für Arbeit und Soziales ist mit dem RV-Leistungsverbesserungsgesetz schließlich noch eine Änderung des Altersteilzeitgesetzes erfolgt. Dort ist in § 15h AltTZG eine Übergangsregelung eingeführt worden, die das Erlöschen des gegen die Bundesagentur für Arbeit gerichteten Leistungsanspruchs eines Arbeitgebers aus § 4 AltTZG verhindert. Diese Folge tritt grundsätzlich nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 AltTZG ein, wenn der betreffende Arbeitnehmer eine abschlagsfreie Altersrente in Anspruch nehmen kann. Das soll nun aber für die „Rente mit 63“ nicht gelten. Dadurch soll der Arbeitnehmer nicht in die Altersrente für besonders langjährig Versicherte gedrängt werden. Vielmehr sollen die Arbeitsvertragsparteien in die Lage versetzt werden, die Altersteilzeit so wie geplant umzusetzen. Dazu hat der Gesetzgeber allerdings nur das sozialrechtliche Problem der Förderung des Arbeitgebers gelöst. Arbeitsrechtlich bleibt dagegen problematisch, dass in den Verträgen über die Altersteilzeit häufig auch ein § 5 Abs. 1 Nr. 2 AltTZG entsprechender Beendigungsgrund formuliert ist. Insoweit enthalten die Gesetzesmaterialien nur einen Appell an die Arbeitsvertragsparteien, das Vertrauen auf die vereinbarte Laufzeit zu schützen. Dies erscheint zweifelhaft, weil das Vertrauen von vornherein durch eine eventuelle Beendigungsklausel begrenzt war. Ob die Voraussetzungen für die Annahme einer Störung der Geschäftsgrundlage nach § 313 BGB erfüllt sind, ist ebenfalls fraglich. So wird wohl häufig nur die Möglichkeit einer einvernehmlichen Vertragsanpassung bleiben.
VII. Ausblick
Zusammen mit der turnusmäßigen Rentenanpassung zum 01.07.2014 führt das Rentenpaket für die Rentenversicherungsträger zu einer deutlichen Ausgabensteigerung im zweiten Halbjahr. Der aktuelle Rentenwert ist in diesem Jahr in Westdeutschland um 1,67% (auf 28,61 Euro) und in Ostdeutschland um 2,53% (auf 26,39 Euro) gestiegen. Allein die durch das RV-Leistungsverbesserungsgesetz verursachten Mehrkosten werden in den kommenden Jahren jeweils etwa 9 Mrd. Euro betragen. Ungeachtet der daran im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Kritik werden alle anstehenden Ausgaben aus der „Rentenkasse“, d.h. aus gegenwärtig bestehenden Rücklagen und aus künftigen Einnahmen gedeckt werden müssen. Das wird mittel- bis langfristig zu höheren Beitragssätzen und damit wiederum zu niedrigeren Rentensteigerungen führen. Auf diese Weise wird das Rentenpaket in einem erheblichen Umfang von den (jetzigen und künftigen) Rentnern selbst finanziert. Insoweit kann man von einem Akt der Umverteilung innerhalb der Rentnerschaft sprechen. Die vieldiskutierte Problematik der Gegenfinanzierung des RV-Leistungsverbesserungsgesetzes (die Kritik präzise zusammenfassend: Kröger, BetrAV 2014, 207) wirkt sich indes auf die praktische Rechtsanwendung der von ihm geänderten Regelungen zunächst nicht aus. Insoweit sind weder bei der administrativen Umsetzung durch die Rentenversicherungsträger noch bei der sozialgerichtlichen Kontrolle solcher Verwaltungsentscheidungen größere Probleme zu erwarten. Die Frage der sachgerechten Finanzierung versicherungsfremder Leistungen stellt sich vielmehr in Verfahren, die die Legitimität der Versicherungs- und Beitragspflicht der gesetzlichen Rentenversicherung zum Gegenstand haben.
Was die im Übrigen vereinzelt geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen bestimmte Details der Gesetzesnovelle angeht, bleibt letztlich eine Klärung durch das BVerfG abzuwarten. Am problematischsten dürfte dabei die Rechtfertigung der Begünstigung derjenigen sein, die die Voraussetzungen der „Rente mit 63“ erfüllen. Die abschlagsfreie Inanspruchnahme einer Altersrente für besonders langjährig Versicherte führt zu einer höheren Rentenerwartung als sie Versicherten mit einer vergleichbaren Vorleistung (ausgedrückt durch die erworbenen Entgeltpunkte) zusteht, denen dies nicht möglich ist. Dieser Einwand betrifft indes nicht nur die neue Regelung des § 236b SGB VI, sondern ebenso die allgemeine Vorschrift des § 38 SGB VI (dazu Beck, SozSich 2007, 356; Rust/Westermann, SGb 2008, 272; vgl. aber auch BVerfG, Beschl. v. 11.11.2008 - 1 BvL 3/05 - BVerfGE 122, 151).


Autor:Dr. Benjamin Schmidt, RiSG, z.Z. Wissenschaftlicher Mitarbeiter beim BSG
Erscheinungsdatum:04.09.2014
juris

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